中国水泥网 - 水泥行业门户网站 !

商业资讯: 行业动态 | 企业动态 | 行业报告 | 国际市场 | 建材股市 | 展会知识 | 项目动态 | 人物访谈 | 设备市场 | 展会新闻

你现在的位置: 首页 > 商业资讯 > > 耿羽:当前农村公共物品的运作模式 大部分完全依赖国家项目资金输入

耿羽:当前农村公共物品的运作模式 大部分完全依赖国家项目资金输入

信息来源:shuini.biz  时间:2012-08-06  浏览次数:136

??? 摘要: 税费改革后,国家对于农村的治理方式从资源提取转换为资源输入,农村公共物品供给主要依赖于国家项目资金,其运作模式可归纳为输入式供给大量资源下乡,却未能使农村公共物品供给的状况得到实质改善,外在的国家财政型供给没有引起相应的效益,内在的村社自助型供给则往往无法达成合作问题的症结在于只有自上而下的国家资源输入,而没有自下而上的村庄承接利用村民自治来连接上级资源和村庄,不仅能提高农村公共物品供给的绩效,还能锻造和培育基层的民主风气
??? 关键词: 农村公共物品输入式供给国家财政一事一议村民自治
??? 一、输入式供给:当前农村公共物品的运作模式
??? 税费改革倒转了国家和村庄之间的资源分配方式,国家不再向村庄提取资源,反而大量向村庄输入资源,在此大环境下,农村公共物品的供给模式也有新的变化当前农村公共物品供给可以大致划分为两种模式,一种为国家财政型供给,即由各种、各级国家相关部门向下划拨项目资金,各种专项的建设完全由国家财政支付,一种为村社自助型供给,即村社以一事一议的方式对公共事业进行筹资筹劳,由于村民自筹的资金时常不足以应付公共事业,一事一议往往需要政府项目资金的辅助和配合,于是民办公助、以奖代补等国家财政补助形式便在基层大力推广开来无论国家财政型供给还是村社自助型供给,都直接或间接依赖于国家项目资金输入,政府各部门大多有关于农村的对口项目资金,以湖北a村的调查经验为例,该村当年可向该市县部门争取的项目资金有:农业局的低产田改造项目、柑橘大实蝇防治项目,林业局的低产林改造项目,交通局的道路维修项目,劳动局的就业培训项目、返乡创业项目,水利局的堰塘沟渠整治项目、水毁工程项目,等等因此,目前农村公共物品供给的主要形式可以称作输入式供给
??? 输入式供给的特点有以下几点:(一)、在供给资金来源方面,主要是国家财政与集体时代和税费时代的制度外供给模式[1]不同,后税费时代的农村公共物品供给极大地依靠国家财政输入,并以各种部门项目资金的形式表现出来(二)、在供给决策机制方面,为自上而下式的决策输入何种公共物品、公共物品输入至何方,都由各级政府部门决定,这延续了集体时代和税费时代的决策特征(三)、在供给渠道方面,主要依靠条条的渠道输入当前,农村公共物品资源基本由各种部门向下投放,乡村两级组织被虚化,块块的作用不再明显,乡村组织在公共物品供给方面成为上级各部门的依附者
??? 目前农村公共物品的供给,大部分完全依赖国家项目资金输入,少部分为社区筹资筹劳配合国家项目资金共同完成,当然,还有很少一部分为完全依靠社区自筹或由私人捐助,后两种供给方式出现的概率太低,不影响输入式供给的总体趋势输入式供给,是在税费改革的大背景下出现的,设计国家财政型的供给模式,是因为我国的现代化建设已经迈过了以农养工的原始积累阶段,工业已有条件反哺农业,城市已有条件反哺农村,国家期望通过资源提取到资源输入这种总体治理模式的转变,实现基层的良性治理和合法性增长,设计社区自助型供给模式,是因为原先的村级组织的提留已随着税费改革而不复存在,一事一议这种注入了民主元素的决策机制,成为村庄内部新的筹集资源方式国家希望农村公共物品供给以国家财政+社区自助的形式达成两条腿走路的均衡运作,但在实践过程中,输入式供给远远没有实现资源输入背景下的基层善治,农民无需为公共物品背负沉重的负担,但公共物品供给的状况并没有得到实质性改善,某些方面的公共物品供给甚至要差于税费改革之前下文将详述输入式供给的不足之处及解决之道本文的经验材料来源于重庆、湖北、河南、福建、浙江等地农村的调查,调查方法为深度访谈和参与式观察
??? 二、国家财政型供给模式的不足
??? 国家财政型供给模式的不足,主要是指大量公共物品资源下乡,却未产生应有的效益效益未能充分发挥表现在以下几个方面:
??? (一)无法有效表达村民的公共物品需求偏好
??? 设立哪些项目资金以及项目资金额度多大,是由各部门以自上而下的形式决策的这种决策机制往往不能很好地联结项目资源和村民公共物品需求,常常出现以下问题:
??? 1.公共物品供给与需求脱节项目资源并不按需分配,这导致了村庄获取的项目有时不是其迫切需要的,而其迫切需要的当下却又没有设立项目以湖北a村为例,该村目前最亟待解决的问题是公路问题,a村至少还有一半的村级公路不是水泥路,户与户之间的路有2/3不是水泥路,由于前几年上级政府没有设立和公路相关的项目,村干部为了修路,只能采取一些非常规的手段,即把之前一个已经完成的饮水工程去申报相关项目,然后把申请下来的饮水项目资金用作公路建设
??? 2.公共物品建设没有规划性和延续性有时即便项目资金划拨下来,也因为资金的额度标准早已框定,使得很多公共设施未达到建设标准以及缺少长期的维护保养仍以湖北a村为例,村里获得了小农水改革的项目,但把项目资金用完后,很多堰塘却还未维修完毕,由于项目资金不能灵活浮动,资金用完就意味着维修的结束另外,堰塘下一轮的维修费用,同样是个问题,不少堰塘的水泥板已经老化往下垮塌,维修所需的水泥、沙石和人工费加起来要上千元,村干部说修缮的相关事宜只能等下次政府有相关项目政策时再搞了
??? (二)公共物品资源在各村庄分布严重不均衡
??? 同样由于自上而下的决策机制,项目资金划拨到哪里,仍是由政府部门拍板决定的,这种决策机制使得项目资源的分布呈现严重的不均衡状态分布不均衡大致由于以下几个因素导致:
??? 1.地方财政因素中央往下输入项目时,往往需要地方的配套资金支持,而且地方也可根据自身情况自主投放项目,因此,地方的财政状况会造成项目资源分布的异质性,经济实力的差异,会导致各地村庄公共物品供给状况出现强烈反差湖北a村的村干部在访谈时向我们举例,邻市肯定没有什么部门资金,那里的财政收入自己还吃不饱,需要靠国家的补助,而咱们市经济年年都有结余细一了解,那个邻市2009年财政总收入为7058万元,而a村所在市工业是经济的主体,占三分之二以上,其2009年财政总收入为11.42亿元因此,一个地方整体经济的状况决定了当地村庄获取项目资金的情况,地方经济状况是造成项目资源分布不均衡的一个结构性因素
??? 2.政绩因素官僚机构一个容易出现的异化是仅关注自身的组织运转而放弃组织的价值目的在公共物品供给中,很多时候政府会忽视代理人身份,提供项目资金时注重自身利益,用项目资金打造面子工程或政绩工程离市镇近的村庄,是迎检的重要区域,政府忘为了凸显政绩,往往会大力打造市郊村、镇郊村,从而输入大量的公共物品我们以重庆的b村和c村做一对比b村远离城镇,位于大山之中,是该区最边远的一个村庄,该村一些最基本的公共物品如水利、道路、饮水等都还没有得到全面满足,原有建的一些也多半是村民自己出资筹建的而c村就在镇上,位处全镇的中心,其是该区和该镇重点打造的新农村建设示范村,于是c村获得了大量的公共物品,有3~4条高速公路和一般公路纵横经过该村,户与户之间的人行便道全是由政府出钱铺设石板路,堰塘整治和饮水工程也由政府包揽,除此之外,政府还给该村设立了化粪池和垃圾池,但这些公共物品并未很好发挥效用,如村民家中人畜的粪便往往作为肥料浇灌蔬菜,并不需要化粪池排放处理掉,又如垃圾池虽修建但没有后续服务,池子装满了垃圾也无人运走,因此很多垃圾池都处于闲置状态不仅村和村之间有差异,村庄内部也有差异,c村靠近高速公路的一条街,是检查团的必经之路,于是基层政府把这条街精心包装了一遍:所有房屋外墙和屋顶装饰成统一的古街风格,道路两旁安装新式的太阳能路灯,配有篮球场和健身广场,建有一个具有污水处理效果的大花园,另外政府还出钱雇佣清洁人员每天打扫街道以上这些,都很明显映射出政府在向农村输入公共物品时的政绩优先逻辑,这种逻辑导致的后果,一是资源过度投放,如太阳能路灯、污水处理花园等等,虽然对特定村庄是好事,但在许多村庄(如b村)很多必需品还未得到供给的情况下在少数几个村庄投放这么多非必需品,这显然说明资源没有得到优化配置二是资源闲置浪费,在没有考察适用环境的情况下就投放一些现代的公共物品(如化粪池和垃圾池),只能让这些设施成为摆设品
??? 3.关系因素一些项目资源被政府出于政绩的考虑定点投放,还有一些项目资源的投放则不那么确定,这些给谁都可以的项目资源在具体分配时往往落到了那些和政府相关部门关系不错的村庄中如浙江d村在短短5年之内就从落后村发展为市级新农村建设示范村,直接原因为这几年之内各部门向其投放了大量项目资源:除了道路等必需品,d村还修葺了小桥、流水、花园、凉亭、牌坊等景观d村并非靠近城镇,得到政府部门这么多公共物品供给,是因为新上任的村书记是当地小有名气的企业家,其有足够的经济资本和社会资本去打点各种政府关系靠关系来争取上级的项目,会耗费村干部的不少人力、物力、财力,d村的村书记每个周末都会驾车带着各种礼物去各部门拉关系,而有的村干部更是时常于清晨守在政府部门办公室门口,以便官员一上班就能打听到最新的项目消息,而跑关系更严重的后果是异化村级组织与上级政府的关系,本来正常的公的关系因为争取资源变为一种带有拉拢和贿赂性质的不正常的私的关系,在跑部钱进过程中,政府部门创租和村级组织寻租的问题越来越凸显
??? 既有地方财政等结构性的因素,又有政绩和关系这种人为主观性的因素,使得当前项目资源下乡具有马太效应:地方财政越充足,该地区村庄越能获得项目资源;村庄越能为地方政府凸显政绩,该村庄越能获得项目资源;村庄越是与政府有广泛的、良好的人际关系,该村庄越能获得项目资源反之,那些所处县市财政能力不足、无关政府政绩、没有人脉关系的村庄,则在公共物品供给方面穷者益穷
??? (三)项目资源在输入过程中大量流失
??? 项目资源一般会被政府进行两次分配决策,初次分配决定项目资源投放到哪个村庄,再次分配则决定项目工程承包给谁来具体建设在工程发包过程中,大型工程由于利益巨大,一般两类人最容易承包到:政府官员的亲朋好友和灰黑势力,前者有先天的关系上的便利,后者则擅于用各种非法的手段(如行贿、串标等等),其中,灰黑势力和政府官员勾结的后果尤为严重,河南e村和福建f村由于政府开发而工程项目众多,当地灰黑势力已经严重渗透到基层政权中资源的输入被灰黑势力截取,不仅影响村庄建设,更腐蚀政府的合法性,资源的输入伴随着灰黑势力的壮大,基层治理出现新的内卷化问题[2]
??? 由于自上而下式分配中的漏洞,工程建设经常是消耗了资源,却没有达到建设目的一种情况是承包者有意为之,即偷工减料牟取非法利润,重庆b村有一处拦河坝,水利局把修缮拦河坝的工程交给了局长的亲戚,由于工料被承包者削减,不到几年拦河坝就又出现了问题,由于承包者多数只与项目发放者即政府有关联,并不向下负责,而且项目信息不透明,村庄难以对承包者形成有效的监督机制资源流失的另一种情况是承包者无心造成的,即承包者因为缺乏村庄具体信息而影响工程效益,重庆b村前几年安装了两处饮水池,承包者在没有告知村级组织的情况下便自行完成了工程,结果却是饮水池安置位置欠佳,无法很好起到蓄水功能
??? 三、村社自助型供给模式的不足
??? 村社自助型供给模式的不足,主要是指一事一议这种社区筹资筹劳的方式在大多数地区无法组织起来,一事一议无法达成的原因大致有以下几点:
??? (一)农民的认同单位越来越趋于原子化
??? 费孝通用差序格局[3]来理解中国的社会结构,差序格局的基础是血缘关系,而家庭和宗族的双重认同单位成为传统中国乡村社会结构的主要特征[4]当前,各地农民的认同单位不再具有同质性,异质性主要体现在家庭之上是否还有认同单位以及有何种认同单位新中国成立后,国家要在基层完成经济提取和政治教育,必须以政权代替原有的村庄组织,于是宗族在这一时期遭遇强制瓦解改革开放后,宗族不再作为政治打击对象,但计划生育的推行摧毁了宗族的核心价值即传宗接代观念,加上市场逻辑的进入,理性算计和功利思想代替了温情脉脉的家族关系,于是宗族这种血缘性组织不断式微宗族式微是总体趋势,但由于各地村庄存蓄的传统力量不一样,宗族式微的程度也有差别:有的村庄仍能大体保留宗族认同,有的村庄则保留户族和小亲族等碎片化的血缘性认同,而有的村庄只剩下核心家庭的认同即原子化
??? 一事一议等村社自发组织的公共物品供给,重点在于如何以较少的交易成本成功达成合作血缘性认同较强的村庄,关于合作有内化的激励机制,即由于有家族认同存在,村民在公共事业中出力,会觉得是在办自己的事,这极大减少了合作成本,